ESG & Economie - Economische impact van koolstofprijs gevoelig voor besteding inkomsten
Koolstofbeprijzing is de belangrijkste economische beleidsfactor die de snelheid van de transitie in klimaatscenario's bepaalt. Door het duurder te maken om koolstof uit te stoten, wordt een financiële prikkel gegeven om de uitstoot van koolstof te reduceren. Het heeft echter ook effecten op de algemene economie. Door kosten te verbinden aan iets dat voorheen goedkoper of gratis was, kan de inflatie toenemen. Afhankelijk van het feit of de kosten al dan niet worden doorberekend aan de consument, beïnvloedt dit de koopkracht van huishoudens en/of de winstgevendheid van bedrijven. Deze koolstofbeprijzing kan de vorm aannemen van een prijs die daadwerkelijk inkomsten genereert voor de overheid, zoals het geval is in de zogenaamde ‘cap-and-trade systemen’ (zoals het EU ETS), of koolstofbelastingen. Het kan ook de vorm aannemen van andere maatregelen die de uitstoot van koolstof ontmoedigen, zoals beleid dat de uitstoot beperkt of strenge regels (‘schaduwprijs van koolstof’). In het geval van een koolstofprijs die overheidsinkomsten genereert, varieert de economische impact afhankelijk van hoe deze koolstofinkomsten worden gebruikt. In deze notitie kijken we naar de economische impact van verschillende vormen van gebruik van koolstofopbrengsten.
Koolstofbeprijzing is de belangrijkste beleidsaanjager van de transitie en biedt een financiële stimulans om de uitstoot van koolstof te reduceren
De macro-economische impact van koolstofbeprijzing hangt onder andere af van hoe de inkomsten uit deze beprijzing worden gebruikt
Regeringen hebben verschillende opties om deze inkomsten te besteden, wat verschillende gevolgen zal hebben voor de economische groei
Modeluitkomsten lijken erop te wijzen dat wanneer we alleen kijken naar het bbp, het recyclen van koolstofinkomsten via overheidsinvesteringen tot de meest gunstige uitkomst leidt
Koolstofprijsstelling die overheidsinkomsten genereert
Een grote groep landen en regio's heeft een of andere vorm van koolstofemissiehandelssysteem of koolstofbelasting ingevoerd (zie ), die overheidsinkomsten genereren. Op dit moment zijn deze over het algemeen bescheiden, hoewel ze potentieel aanzienlijk kunnen zijn als de koolstofprijzen/belastingen stijgen ten opzichte van de huidige niveaus - zoals nodig zou zijn in Net Zero scenario's waarin landen klimaatneutraal zijn in 2050. Een belangrijk voorbeeld van koolstofprijsstelling is het Europese emissiehandelssysteem (EU ETS) dat volgens het Europees Milieuagentschap (EEA; ) in 2022 EUR 38,8 miljard genereerde (gelijk aan ongeveer 0,2% van het bbp). Ongeveer 77% van deze inkomsten werd rechtstreeks doorgegeven aan de EU-lidstaten. Volgens EU regels () moeten de lidstaten alle ETS-inkomsten besteden aan klimaatgerelateerde doeleinden. Deze klimaatgerelateerde doelen omvatten overheidsinvesteringen in bijvoorbeeld technologie voor de ontwikkeling van groene energie, het verbeteren van de energie-efficiëntie of de transitie naar een koolstofarme economie. Een deel van de inkomsten kan ook worden gebruikt om huishoudens met lagere en middeninkomens financieel te ondersteunen ter compensatie van een klimaatgerelateerde inkomensachteruitgang. Bijvoorbeeld via inkomensoverdrachten of belastingverlagingen. Deze verschillende aanwendingen van koolstofinkomsten hebben een verschillende impact op de bbp-groei.
De impact van Net Zero op het bbp is afhankelijk van de manier waarop de inkomsten worden gebruikt.
Het Network for Greening the Financial System (NGFS) heeft een analyse gepubliceerd waarin wordt gekeken naar de economische impact van klimaatscenario's en de gevoeligheid van die resultaten voor de onderliggende economische aannames (). Er wordt onder andere gekeken naar aannames met betrekking tot het gebruik van fiscale inkomsten die ontstaan als gevolg van koolstofbeprijzing. Er wordt onder andere vastgesteld dat verschillende manieren om koolstofbelastinginkomsten aan te wenden een verschillende impact hebben op de economische variabelen. In deze analyse, die is uitgevoerd in het NIGEM-model (het economische model dat wordt gebruikt voor de klimaatscenario's van NGFS), wordt een aantal verschillende opties overwogen voor het aanwenden van koolstofinkomsten. In deze notitie laten we één van deze opties buiten beschouwing, namelijk dat de inkomsten worden gebruikt om staatsschuld af te lossen, omdat dit niet in overeenstemming is met de EU-regelgeving. Dan blijft ten eerste de optie over om of de algemene belastingen met hetzelfde bedrag te verlagen als de koolstofopbrengsten, of de overdrachten aan huishoudens met hetzelfde bedrag te verhogen. En ten tweede, de koolstofopbrengsten gebruiken om de overheidsinvesteringen te verhogen. Om deze twee opties te vergelijken, werden in NIGEM twee versies van het Net Zero scenario gecreëerd: één waarin de inkomsten worden aangewend voor lagere belastingen, en één waarin de koolstofinkomsten worden gebruikt voor overheidsinvesteringen. De bbp-effecten voor een aantal geselecteerde landen worden weergegeven in de onderstaande grafieken.
Deze exercitie toont aan dat in een Net Zero-scenario aanwending voor overheidsinvesteringen de beste uitkomst oplevert voor de effecten op het bbp. Er zijn zelfs positieve effecten op het bbp voor Duitsland en Japan van deze variant van het Net Zero scenario.
We hebben geprobeerd dit resultaat te bevestigen in het Oxford Economics Global Economic Model (GEM). In de grafieken hieronder maken we 2 alternatieve versies van het Net Zero scenario: één waarin koolstofopbrengsten volledig worden aangewend om het besteedbaar inkomen van huishoudens te verhogen (rev_recycle) en één waarin koolstofopbrengsten worden gebruikt voor overheidsinvesteringen (rev_govt_inv). We hebben dit gedaan voor de Net Zero scenario's voor Nederland en Duitsland.
Zoals de twee bovenstaande grafieken (1) illustreren, heeft het Net Zero-scenario over het algemeen een klein negatief effect op het bbp als gevolg van het effect op de economie van de koolstofbeprijzing, ongeacht hoe de koolstofopbrengsten worden gebruikt. Hierin blijkt echter ook dat het gebruik van koolstofopbrengsten voor investeringen het beste resultaat oplevert (als we alleen kijken naar het effect op het totale bbp). Al met al bevestigt de exercitie de bevinding in de NGFS gevoeligheidsanalyse dat het gebruik van deze middelen voor (groene) investeringen de negatieve impact op het bbp het meest vermindert.
De impact op het bbp is minder negatief wanneer koolstofinkomsten worden gebruikt voor investeringen ...
Zoals hierboven is aangetoond, suggereren zowel de resultaten van de gevoeligheidsanalyse van de NGFS als het GEM-model van Oxford Economics dat, als we alleen kijken naar de impact op het totale bbp, de meest gunstige uitkomst zou voortvloeien uit het gebruik van de extra inkomsten uit koolstofheffingen voor overheidsinvesteringen in plaats van inkomensoverdrachten aan huishoudens (d.w.z. de zogeheten fiscale ‘multiplier’ van overheidsinvesteringen is hoger dan die van een inkomensoverdracht aan huishoudens). Hoewel het compenseren van huishoudens de schade aan de particuliere consumptie als gevolg van hogere koolstofprijzen en hogere inflatie op de korte termijn zou beperken, zou het opwaartse effect op de totale bbp-groei worden gematigd door het feit dat huishoudens een deel van het extra inkomen zullen sparen. In 2023 spaarden huishoudens namelijk meer dan 14% van het beschikbare inkomen. Bovendien zal een deel van de consumentenbestedingen gaan naar geïmporteerde goederen, wat ook de impact op het bbp van de EU vermindert, terwijl overheden er actief voor kunnen kiezen om lokaal uit te geven. De onlangs aangenomen Net-Zero Industry Act (), die als doel stelt dat de EU tegen 2030 40% van haar jaarlijkse behoefte aan technologie voor Net Zero zelf produceert, zou intra-EU-investeringen door overheden moeten ondersteunen, wat de impact van extra overheidsinvesteringen op de bbp-groei van de EU zou kunnen vergroten.
... waarbij investeringen in milieubescherming een bovengemiddeld effect hebben
Volgens een IMF-werkdocument WP/21/118 uit 2021 () is er een grote en significante positieve impact op het bbp van een toename van de overheidsinvesteringen. Een schok in de overheidsinvesteringen gelijk aan één procent van het bbp heeft een geschatte multiplier van 1,3 op de korte termijn (d.w.z. het bbp stijgt met 1,3 procent ) en van 2,0 procent na één jaar. Het IMF rapport schat ook de impact van overheidsinvesteringen per sector en stelt vast dat de multiplier van investeringen in milieubescherming hoger is dan het totaal, namelijk 2,7% op korte termijn en 2,9% na één jaar.
(1) Het is niet eenvoudig om de omvang van de effecten in de 2 modellen te vergelijken, vanwege verschillende aannames en modellering en het gebruik van een aanzienlijk verschillende baseline in de twee modelomgevingen.