CO2-uitstoot afkopen wordt als unfair ervaren
Klimaatmaatregelen moeten niet alleen werken, maar ook acceptabel zijn voor burgers. Uit onderzoek blijkt dat burgers klimaatbeleid willen, mits rijken zich er niet aan onttrekken, schrijft Sandra Phlippen in een op 9 augustus 2022 gepubliceerde expertbijdrage in het Financieele Dagblad.
Stel: we vragen wereldwijd aan de mensen zelf wat zij vinden dat er aan klimaatverandering moet gebeuren, en onder welke voorwaarden zij bepaalde maatregelen zouden steunen. Een even simpel als briljant idee van de Amerikaanse econoom Stefanie Stantcheva en haar collega's van het Social Economics Lab aan Harvard. Meer dan 40.000 mensen uit 20 landen die zo’n 72% van de wereldwijde uitstoot veroorzaken gaven hun uitgebreide mening over realistische beleidsopties en de voorwaarden voor hun steun.
De resultaten stemmen hoopvol, maar laten ook zien waarom sommige economenoplossingen tot grote weerzin leiden. Het is belangrijk dat economen zich van dit soort inzichten bedienen voordat ze beleidsvoorstellen doen die mensen wantrouwend maken ten opzichte van klimaatmaatregelen in het algemeen. Een persoonlijk verhandelbaar carbon budget is zo’n maatregel. Een voorstel hiervoor dat econoom Barbara Baarsma vorige week deed bij BNR, leidde – ondanks haar ongetwijfeld goede bedoelingen – tot grote wrevel. Het Harvard-onderzoek laat zien waarom.
Liever subsidie
Het eerste belangrijke inzicht is dat veruit de meeste mensen - tussen de 70% en 95% in zowel westerse landen als opkomende landen - klimaatverandering een groot probleem vinden en willen dat hun overheid daar iets aan doet. Vervolgens wordt een hele serie aan mogelijke maatregelen voorgelegd die de uitstoot van consumenten en bedrijven reguleren of beprijzen of die de aanschaf van hernieuwbare energiebronnen subsidiëren.
De voorkeur gaat– niet heel verrassend - eerder uit naar subsidies dan naar belastingen. Overheidsinvesteringen in groene infrastructuur, subsidies voor elektrisch rijden en groene technologie en verplichte maar gesubsidieerde woningisolatie worden massaal gesteund.
Belastingen op CO2-uitstoot kan op weinig steun rekenen, tenzij het opgehaalde geld gebruikt wordt om mensen te helpen aan duurzame alternatieven. Voor de laagste inkomens - vinden bijna alle mensen - moet er geld komen om de omslag te maken.
Voor beleidsmakers is het belangrijk om te weten dat mensen eerder steun betuigen aan maatregelen waarvan het effect op emissies goed kan worden aangetoond, en als ze begrijpen welke impact de maatregelen hebben op hun eigen leven en dat van anderen. De vraag 'Wie betaalt de rekening?' willen mensen eerst beantwoord zien, voor ze hun steun betuigen. Voor het Nederlandse klimaatbeleid worden de effecten voor verschillende inkomensgroepen weliswaar doorgerekend. Maar voor een burgerforum klimaatbeleid zou het goed zijn om per maatregel duidelijk uit te leggen hoe die werkt en wie betaalt of profiteert.
Fairness
Met steun voor de juiste maatregelen zijn we er nog niet. De laatste en misschien belangrijkste vraag van Stantcheva gaat over gedragsverandering zelf. Wat maakt dat mensen hun eigen gedrag willen aanpassen? Als economen weten we dat de prijsprikkel, hoewel niet populair, wel degelijk noodzakelijk is. De 30% gasbesparing die we nu al zien in Nederland komt vooral door de torenhoge energieprijzen. De ondervraagden uit de enquête onderkennen het belang van deze prijsprikkels. Wel geven ze aan dat het betalen voor uitstoot alleen onder twee voorwaarden acceptabel is. Ten eerste willen ze een alternatief. Een snelle en betrouwbare treinverbinding door Europa is daar een voorbeeld van: juist nu mensen vastlopen op vliegvelden ligt er een gouden kans voor de trein.
De tweede voorwaarde is dat het geld dat de overheid ophaalt met die CO2-taks gebruikt wordt voor duurzame alternatieven, of om lage inkomens te ondersteunen. In elk geval moet de politiek het niet gebruiken voor het verlagen van belastingen voor bedrijven, aldus de ondervraagde wereldbevolking.
De allerbelangrijkste voorwaarde voor de steun van beleid én de aanpassing van het eigen gedrag zit in een principe van fairness: de rijke burgers moeten dezelfde offers brengen als de anderen. Dat gaat om het principe dat we samen in het zelfde schuitje zitten. Dit verklaart waarom een verhandelbaar CO2-budget wordt afgewezen. Het kan misschien wel efficiënt zijn, maar het gaat voorbij aan het principe dat gedragsverandering niet kan worden afgekocht. Dat principe valt weg bij de kosten-batenafweging.
Die afweging in een systeem van verhandelbare emissierechten luidt als volgt: degene die tegen de laagste kosten zijn uitstoot naar beneden kan brengen, dat als eerste doet in ruil voor voldoende geld. Diegene heeft zijn belangen afgewogen en is ‘blij’ met zijn beslissing. Het betaalde geld komt van een ander die wil blijven uitstoten en daar bereid is voor te betalen. Ook deze persoon is blij met zijn keuze. De maatschappij als geheel komt zo tegen de laagste maatschappelijke kosten naar netto nul uitstoot.
Toegepast op grote vervuilende bedrijven is zo’n stelsel optimaal, zoals we zien in het nu succesvolle Europese ETS-systeem. In Europa worden elk jaar minder rechten uitgedeeld, waardoor een grote vervuiler zijn uitstoot moet reduceren óf een ander bedrijf financieel moet overhalen zijn uitstoot extra te verlagen.
Toegepast op mensen gaat de theorie echter mank. Mensen maken geen pure kosten-batenafweging, toont de enquête van Stancheva. Dat de rijken zich niet aan pijnlijke gedragsverandering kunnen onttrekken is het zwaarstwegende argument voor zo’n 64 procent van de ondervraagde wereldbevolking!
Verbieden kan dus beter werken dan beprijzen. En áls er dan toch wordt beprijsd, dan moeten de euro’s voor elk inkomen even hard aantikken. Een progressieve CO2-taks dus, die niet verhandelbaar is.