ESG en Economie – Een praktisch koolstof aanpassing mechanisme aan de grens

De regeling is beperkt wat betreft de producten die eronder vallen, om complexiteit te voorkomen. Met de geleidelijke afschaffing van de gratis emissierechten is de CBAM waarschijnlijk niet in strijd met WTO-regels.

Inleiding

Als onderdeel van een pakket energie- en klimaatwetgeving om de EU-doelstelling van 55% emissiereductie in 2030 te halen, heeft de EC een koolstofaanpassingsmechanisme aan de grens (CBAM) voorgesteld. Het voornaamste doel van het mechanisme is ervoor te zorgen dat voor ingevoerde goederen dezelfde kosten voor koolstofemissies worden aangerekend als voor in het binnenland geproduceerde goederen, om “koolstoflekkage” te voorkomen. In deze analyse wordt ingegaan op de beweegredenen achter het voorstel, de details van de werking ervan, alsook op enkele nadelen en beperkingen van de regeling.

Voorkomen van koolstoflekkage

De EC stelt het CBAM voor omdat de EU een ambitieuzer beleid voert om de klimaatverandering aan te pakken dan veel van haar internationale handelspartners. Met name de prijs die in Europa voor de uitstoot van broeikasgassen wordt betaald, is hoger dan elders, waardoor het risico van koolstoflekkage toeneemt. Koolstoflekkage doet zich voor wanneer bedrijven als reactie op de (hogere) heffingen op emissies in de EU hun productie naar andere landen verplaatsen of de invoer uit die landen in de plaats komt van in het binnenland geproduceerde producten (die minder emissies veroorzaken). De voornaamste zorgen zijn namelijk dat koolstoflekkage het effect van het klimaatbeleid van de EU op de wereldwijde uitstoot tenietdoet doordat de uitstoot in andere landen wordt verhoogd. Het CBAM is bedoeld om dit probleem aan te pakken, maar ook om buiten de EU stimulansen te creëren om meer inspanningen te leveren om hun koolstofuitstoot te verminderen.

De EU heeft sinds 2005 een emissiehandelssysteem (ETS) om de emissies te beperken. Toch is het bewijs van een significant koolstoflek tot nu toe niet erg overtuigend (zie een Bruegel-studie van vorig jaar hier voor een overzicht van enkele van de bewijzen). Dit kan echter te maken hebben met bestaande beschermingsmechanismen tegen koolstoflekkage. Met name ETS-sectoren die het kwetsbaarst zijn voor koolstoflekkage, krijgen gratis emissierechten en staatssubsidies ter compensatie van hogere elektriciteitskosten. Hoewel de EC het risico op lekkage aanpakt, merkt zij op dat het systeem van gratis emissierechten ook de stimulans om te investeren in groenere productie in binnen- en buitenland afzwakt. De versnelde inspanningen van de EU kent ook nadelen. Want de EC stelt ook redelijkerwijs vast dat de verschillen in klimaatbeleid in de toekomst waarschijnlijk zullen toenemen. Dit verhoogt dan weer het risico van koolstoflekkage.. De emissiereductiedoelstellingen zijn ambitieuzer gemaakt, terwijl de gratis toewijzing van emissierechten mettertijd zal afnemen (zie onze notitie ‘Strenger ETS moet emissiereductie versnellen’ – hier)

De manier waarop CBAM zal werken

De EC heeft een aantal verschillende opties overwogen voor de opzet van de CBAM. Uiteindelijk stelt zij een systeem voor dat de ETS-regeling weerspiegelt. Net als bij de ETS-emissierechten moeten importeurs CBAM-certificaten inleveren die de koolstofemissies van de producten weergeven. De certificaten worden aangekocht tegen een prijs die overeenkomt met die van de prijs van ETS-emissierechten op dat ogenblik (zoals bepaald door de wekelijkse gemiddelde veilingprijs in EUR/t uitgestoten CO2). Op die prijs wordt vervolgens een vermindering in rekening gebracht die gelijk is aan een eventuele (niet-aangerekende) koolstofprijs die in het land van productie wordt betaald. Terwijl de ETS een absoluut emissieplafond vaststelt, zal de CBAM geen invoerbeperkingen instellen.

De importeur wordt belast met het rapporteren van de werkelijke emissies die in het product besloten liggen. Het gaat hier om de directe emissies tijdens het productieproces van de betreffende producten.. De importeur  moet vervolgens het aantal certificaten inleveren dat met die emissies overeenstemt. Er zal een back-upsysteem beschikbaar komen voor gevallen waarin de importeur niet over voldoende emissiegegevens beschikt. In deze gevallen wordt de koolstofemissie-intensiteit van de producten gebaseerd op standaardwaarden. De importeur krijgt vervolgens de mogelijkheid om betere prestaties aan te tonen op basis van bewijsmateriaal over de werkelijke emissies. Voor elektriciteit geeft de EC de voorkeur aan een referentiewaarde voor de emissies in ingevoerde elektriciteit. Dit gebeurt op basis van de gemiddelde emissiefactor van de elektriciteitsmix van de EU. Deimporteurs hebben echter de mogelijkheid om lagere emissies op het niveau van hun installatie aan te tonen. De emissieverklaring en de certificaatoverdracht zouden jaarlijks plaatsvinden en betrekking hebben op de invoervolumes van het voorgaande jaar. Het systeem moet worden beheerd door de nationale klimaatautoriteiten.

De regeling zal geleidelijk worden ingevoerd over een periode van 10 jaar, te beginnen in 2026. , De periode 2023 en 2025 is een overgangsperiode waarin de regeling wordt toegepast zonder financiële aanpassing. Aan het eind van die periode zullen de gratis ETS-emissierechten elk jaar met 10 procentpunten worden verlaagd en zal de CBAM geleidelijk worden ingevoerd. Als algemeen beginsel stelt de EC dat tijdens de overgangsperiode de ingevoerde goederen op geen enkel moment een minder gunstige behandeling mogen krijgen dan in het binnenland geproduceerde goederen.

Het toepassingsgebied van de regeling

De EC streeft uiteindelijk naar om het CBAM ook uit te breiden naar andere producten.  Dat zorgt ervoor dat de behandeling van alle ingevoerde goederen gelijkwaardiger is aan die van in het binnenland geproduceerde goederen. Zij acht het echter verstandig om met een beperkter aantal sectoren te beginnen. Die sectoren staan in de onderstaande tabel.

De producten werden geselecteerd op basis van:

• betrekkelijk homogene producten met een verhoogd risico op koolstoflekkage,

• relevantie in termen van koolstofemissies, en

• beperkte complexiteit en administratieve lasten.

Bron: Europese Commissie

De genoemde industriële sectoren zijn goed voor meer dan de helft van de totale emissies in de totale industrie. Samen met de elektriciteitsopwekking zijn zij verantwoordelijk voor ongeveer 40% van de totale CO2-equivalentemissies.

Effect van CBAM

De EC heeft prognoses gemaakt van het effect van verschillende scenario’s en beleidsopties op de koolstofemissies en op de economie. Hieronder volgt een selectie van de uitkomsten volgens drie van deze scenario’s en beleidsopties. Het scenario ‘gratis toewijzing’ is een scenario met meer klimaatambities om de 55%-doelstelling te halen, inclusief gratis emissierechten in het kader van de ETS en geen CBAM. Het scenario “geen gratis toewijzing” is hetzelfde, maar zonder de gratis emissierechten. In het laatste scenario worden de gratis emissierechten eveneens afgeschaft, maar wordt het CBAM ingevoerd. Zoals uit de volgende grafieken blijkt, leidt de invoering van het CBAM tot een aanzienlijke vermindering van het koolstoflek. Bovendien zou het CBAM de productiedaling voorkomen die zich zou voordoen in scenario’s zonder grensaanpassing en met een opgevoerde klimaatambitie.

Nadelen en beperkingen

Het aanvankelijk beperkte productbereik van het CBAM verhoogt het risico van koolstoflekkage in andere sectoren van de waardeketen. Luis Garicano – lid van het Europees Parlement en professor aan de IE Business School – stelt (zie hier) dat tussen- of eindproducten die gebruik maken van de basismaterialen die onder het CBAM vallen, kunnen worden geproduceerd met materialen die buiten de EU zijn ingekocht voordat ze in de EU worden ingevoerd. De mate van koolstoflekkage zou hoger zijn naarmate het aandeel van het basismateriaal in de waarde groter is en vice versa. De EC schat dat het risico van koolstoflekkage over het geheel genomen vrij laag is, maar geeft ook toe dat dit kan veranderen naarmate de koolstofprijzen stijgen.

en andere beperking van het CBAM is de mogelijkheid van “resource shuffling”. Hiermee wordt bedoeld dat producenten buiten de EU hun koolstofarme productie naar Europa exporteren en hun minder milieuvriendelijke productie in de rest van de wereld verkopen.. In de bovenstaande ramingen van de EC is geen rekening gehouden met “resource shuffling”. Dit is een risico dat moeilijk kan worden beperkt zonder over te schakelen op een systeem waarbij de emissies worden gemeten op basis van een referentiewaarde in plaats van op werkelijke waarden.

Ten slotte kan het CBAM leiden tot politieke tegenwerking van de internationale handelspartners van de EU en mogelijk tot handelsgeschillen. De Russische regering heeft zich inmiddels zeer duidelijk uitgesproken tegen het voorstel. Voor zover we nu kunnen inzien is echter het CBAM in zijn huidige vorm zeer waarschijnlijk conform de regels van de WTO. Dit komt met name doordat de geleidelijke afschaffing van gratis emissierechten de gelijke behandeling van ingevoerde en in het binnenland geproduceerde goederen mogelijk maakt.

Een praktische regeling

Alles welbeschouwd lijkt de CBAM praktisch opgezet. Koolstoflekkage wordt in de emissie-intensieve sectoren beperkt en het maakt tegelijkertijd de ETS doeltreffender door het aantal emissierechten te verminderen. Hoewel het aantal sectoren in eerste instantie beperkt is, zou een ruimere regeling zeer complex en moeilijk te beheren zijn geweest. Er zijn kanttekeningen. De uiteindelijke vorm van het voorstel van de EC kan nog veranderen na de waarschijnlijk lange onderhandelingen tussen de lidstaten. In ieder geval zal de EC na de overgangsperiode de regeling evalueren en ook nagaan of de werkingssfeer moet worden uitgebreid.