Macro Watch - Verdere fragmentatie dreigt Europees Parlement te verzwakken

• Wij verwachten ook een verandering in de beleidsfocus. Na juni zal een meerderheid van het Europees Parlement voorstander zijn van een restrictief immigratiebeleid.

• Eurosceptische partijen geven de voorkeur aan nationale autonomie boven gecentraliseerd beleid, waardoor de voordelen van de gemeenschappelijke markt onvolledig kunnen worden benut.

• Meerderheden voor meer speelruimte voor individuele lidstaten worden waarschijnlijker, wat de begrotingsdiscipline in gevaar kan brengen.

• Een andere verschuiving betreft het milieu. De meerderheid van de nieuwe parlementsleden zal waarschijnlijk pleiten voor een meer geleidelijke transitie, waardoor het risico toeneemt dat het transitie-pad verschuift van een 'ordelijk ‘netto nul’-scenario naar een ‘vertraagd’ scenario.

Auteurs: Philip Bokeloh; Sonila Metushi

Verkiezingen Europees Parlement in juni

Deze zomer gaat Europa naar de stembus voor de verkiezingen voor het Europees Parlement. Van 6 tot 9 juni kiezen meer dan 400 miljoen kiesgerechtigden voor de tiende keer sinds 1979 de leden van de enige rechtstreeks verkozen instelling van de Europese Unie.Oorspronkelijk functioneerde het Europees Parlement als adviesraad. Dit is echter veranderd. Tegenwoordig functioneert het eerder als een normaal nationaal parlement. De 720 parlementsleden worden rechtstreeks verkozen door hun respectieve 27 nationale bevolkingen. Het Europees Parlement heeft medewetgevende macht op bijna alle beleidsterreinen. Het heeft de bevoegdheid om de begroting van de Europese Unie en de toekomstige Europese Commissie goed te keuren.

Een belangrijk onderscheid is echter dat het Europees Parlement niet het recht heeft om wetten in te dienen, een recht dat bijna volledig is voorbehouden aan de Europese Commissie*. In die zin is het Europees Parlement een belangrijke instelling binnen de Europese Unie, maar niet noodzakelijk de machtigste. Toch is de samenstelling van het Europees Parlement een belangrijke leidraad voor de beleidsvorming van de Europese Unie.

Zetelwinst voor radicaal rechts

Na de verkiezingen van 2019 verschoof de beleidsfocus naar progressievere kwesties zoals de vergroening van de economie, het reguleren van technologische vooruitgang en het uitvoeren van sociaal beleid. Er werd bijvoorbeeld een Green Deal ondertekend om de koolstofuitstoot sneller te verminderen en binnen de grenzen van het Parijs-akkoord te blijven. De AI-verordening werd aangenomen om de invoering van mensgerichte en betrouwbare AI te bevorderen. En er werd regelgeving opgesteld om ervoor te zorgen dat de toeleveringsketens van bedrijven voldoen aan de mensenrechten- en arbeidswetgeving.

Bij de volgende verkiezingen zullen de traditionele mainstreampartijen EVP, S&D en RE naar verwachting zetels verliezen, net als de G/EVA**. Veel peilingen voorspellen aanzienlijke winst voor centrumrechts en extreemrechts. De ID-fractie zal naar verwachting tussen de 10 en 30 zetels winnen en zou de RE kunnen inhalen als de op twee na grootste fractie in het Parlement. De euro-sceptische ECH zal naar verwachting ook 5 tot 15 zetels winnen. Sommige partijen onderhandelen over toetreding tot deze fractie, waardoor ze mogelijk de derde plaats kan innemen.

Deze uitkomst is in lijn met de langetermijntrend van fragmentatie in de Europese politiek. Zowel op nationaal als op Europees niveau verliezen traditionele partijen steun, terwijl kleinere, radicalere partijen ter linkerzijde, maar vooral ter rechterzijde, aan steun winnen. Populistische, autoritaire, nativistische partijen voeren de peilingen in verschillende lid staten aan. Toch lijkt de EVP de grootste fractie in het Parlement te blijven en daarom de grootste agendabepalende macht te hebben. Voor het eerst zou er een populistisch-rechtse coalitie kunnen ontstaan, bestaande uit de EVP, ECH en extreemrechts ID.

Als gevolg van de verwachte verschuiving krimpen de minderheden van 'linkse' (S&D, G/EVA en Links) en 'centrumlinkse' (S&D, G/EVA, Links en RE) coalities nog verder in omvang. De 'grote' en de 'supergrote' coalities zullen niet langer zo dominant zijn. De 'grote’ coalitie van EVP en S&D, die in 2019 haar meerderheid verloor, krimpt volgens de meest recente IPSOS-peiling verder tot 43% van de zetels. De meerderheid van de 'supergrote’ coalitie, waar ook RE deel van uitmaakt, krimpt naar 55% van de zetels. Het zal echter moeilijk worden om met slechts 55% van de zetels een meerderheid in het parlement te halen. De EVP, S&D en RE bestaan elk uit nationale partijen, waarvan de meningen en het stemgedrag kunnen verschillen. Daarom zal de 'supergrote’ coalitie steeds meer steun moeten zoeken bij niet-ingeschreven parlementsleden om een meerderheid van stemmen te behalen.

Beleidsarme periode voor de boeg met meer aandacht voor nationale oplossingen

De verwachte politieke verschuivingen betekenen een verandering in zowel beleidsvorming als beleidsfocus. Wat de beleidsvorming betreft, neigt de Europese politiek naar het creëren van coalities. Coalities over beleidskwesties in het Europees Parlement zijn meestal niet het resultaat van formele overeenkomsten. In plaats daarvan beslissen fracties per onderwerp hoe ze zullen stemmen. Uit onderzoek van de European Council on Foreign Relations blijkt dat in het verleden centristische coalities (EVP, S&D, meestal ook RE) meestal wonnen bij economische, fiscale en monetaire zaken. Centrumlinkse coalities (S&D, RE, G/VEA en Links) wonnen meestal over sociale kwesties en het milieu, en centrumrechtse coalities (EVP, RE, ECH en soms ID) over plattelandsontwikkeling, landbouw en visserij.

Het zal echter moeilijk worden om coalities te vormen in een meer gefragmenteerd parlement. Coalities vormen wordt ook bemoeilijkt doordat het beleid van de verschillende radicaal-rechtse partijen niet noodzakelijkerwijs consistent is met elkaar. Deze partijen zijn misschien eensgezind in hun afkeer van culturele en politieke instellingen en gecentraliseerd Europees beleid, maar ze missen een gemeenschappelijk programma. Daarom zouden de huidige peilingen wel eens de voorbode kunnen zijn van een relatief beleidsarme periode. Ondertussen zal het wijzigen van bestaande wetgeving, bijvoorbeeld geïntroduceerd door de Green Deal, ook een uitdaging zijn in een meer gefragmenteerd Parlement. Hoewel het huidige stelsel nieuwe wetgeving aannemen lastig maakt, zorgt het dus ook voor stabiliteit.

Kiezers zijn bezorgd over uiteenlopende thema’s

Wat betreft de beleidsfocus moeten we erkennen dat Europa verschillende crises doormaakt. De economie ging achtereenvolgens door een financiële crisis, een eurocrisis, een gezondheidscrisis en een energiecrisis. Covid schokte het gezondheidssysteem en stelde de sociale cohesie op de proef. Brandgevaar en overstromingen als gevolg van klimaatverandering veroorzaken financiële schade. De komst van vluchtelingen zorgt voor sociale onrust. Het vredesdividend van na de Koude Oorlog lijkt voorbij na het presidentschap van Trump en de Russische invasie in Oekraïne. De oorlogen in Oekraïne en Gaza wakkeren gevoelens van onveiligheid aan. In reactie hierop beginnen Europese lidstaten te investeren in defensie en intensiveren ze hun samenwerking.

Europese burgers worden in verschillende mate geraakt door deze crises, afhankelijk van hun nationaliteit, leeftijd, geslacht en opleiding. Italianen geven bijvoorbeeld vaker aan dat ze zich zorgen maken over de toestand van de economie. De jongere generatie lijkt zich meer zorgen te maken over klimaatverandering dan oudere Europeanen. Vrouwen lijken meer last te hebben van Covid dan mannen. En lager opgeleiden blijken zich relatief meer zorgen te maken over migratie. Deze verschillen verklaren de groeiende kloof en de toenemende politieke fragmentatie. Niet noodzakelijkerwijs langs de links-rechts scheidslijn, zoals in het verleden, maar langs de lijnen van de verschillende crises. De verkiezingen in juni zullen worden bepaald door met elkaar concurrerende zorgen over klimaatverandering, migratie, militaire conflicten en de economie.

Migratie en klimaatverandering staan in de schijnwerpers

Aangezien klimaatverandering en migratie over het algemeen het sterkst motiveren om een stem uit te brengen, zullen deze twee onderwerpen de verkiezingen waarschijnlijk domineren. In tegenstelling tot 2019, toen bezorgdheid over klimaatverandering de boventoon voerde, lijken de volgende verkiezingen zich te concentreren op migratie. Na juni zal waarschijnlijk een meerderheid van het Europees Parlement voorstander zijn van een restrictief immigratiebeleid.

Een andere verschuiving wordt verwacht op het gebied van milieubeleid. De groene agenda vindt nauwelijks weerklank bij rechtse partijen die de klimaatambities liever terugschroeven. De EVP en RE, vroeger voorstanders van de Green Deal, worden minder ambitieus op milieugebied. Ze hebben al aangegeven dat milieubeleid geen prioriteit zal zijn in de volgende zittingsperiode. De meerderheid van het nieuwe Parlement zal waarschijnlijk pleiten voor een meer geleidelijke overgang. Zo'n verandering kan de weg naar ‘netto nul’ CO2-uitstoot bemoeilijken.

Sommige radicale partijen, zoals Le Pens FN en Geert Wilders PVV, onderhielden in het verleden nauwe banden met Rusland. Momenteel houden hun leiders zich op de vlakte over dit onderwerp, maar op een gegeven moment zouden ze hun positieve houding ten opzichte van Rusland kunnen hervatten. De standpunten van radicaal rechts over dit onderwerp lopen echter uiteen. Italië's Fratelli d'Italia, Finlands Finns partij en Polens PiS zetten zich in voor een Oekraïense overwinning, net als een grote meerderheid van het Parlement. Daarom is en blijft het Europees Parlement waarschijnlijk voorstander van steun aan Oekraïne. Onlangs besloot de Europese Commissie de defensie-industrie te stimuleren en Oekraïne voldoende steun te geven.

Het Europees Parlement is minder eensgezind over economische integratie door de implementatie van een kapitaalmarktunie en een gemeenschappelijke strategie voor het industriebeleid. Vooruitgang op deze twee thema's wordt bemoeilijkt als nationale belangen gaan overheersen. Dit zal de productiviteitsgroei en het concurrentievermogen belemmeren. In plaats daarvan zal het beleid van Europa na een verschuiving naar rechts eerder in de richting gaan van protectionistische maatregelen die voortbouwen op het onderzoek naar onrechtmatige overheidssubsidies van China voor Chinese producenten van elektrische voertuigen. Hoewel een meer rechts georiënteerd Europees Parlement meer marktgerichte maatregelen zou moeten omarmen, kan het ook gevoelig blijken voor subsidieverzoeken van nationale bedrijven die bescherming zoeken tegen buitenlandse concurrenten, wat meestal duur is, de concurrentie op de interne markt beperkt en de productiviteitsgroei belemmert.

De verkiezingen geven al vorm aan het beleid

Hoewel de verkiezingen van aanstaande juni geen invloed hebben op de samenstelling van parlementen of regeringen van individuele lidstaten, zal de uitslag wel de beleidsagenda bepalen. Sinds het begin van het nieuwe millennium is de regeerperiode van regeringen in de lidstaten aanzienlijk korter geworden, waardoor de samenstelling van de Europese Raad vaker veranderde. Gezien de kortere regeerperiodes besteden nationale regeringen meer aandacht aan tussentijdse signalen van hun kiezers en stemmen ze hun beleidsagenda af op wat opportuun is en politiek haalbaar lijkt.

In de aanloop naar de verkiezingen voor het Europees Parlement is het nationale beleid al veranderd. Zo heeft de Franse president Emmanuel Macron zijn premier ontslagen en de regering vervangen om zich te verzekeren van steun van conservatieve kiezers. De nieuwe premier Gabriel Atal benadrukt meer conservatieve thema's. Ook het feit dat zeven van de elf nieuwe ministers eerder in rechtse regeringen hebben gewerkt, duidt op een verschuiving naar rechts.

De verwachte uitkomst in juni beïnvloedt ook het Europese beleid. De Europese Unie sloot eerder dit jaar meerjarige, miljarden euro's kostende deals met Egypte en Mauritanië om migranten tegen te houden. De deals lijken op de Tunesië-deal, die tot nu toe niet erg succesvol bleek. En onlangs stemde het Europees Parlement na tien jaar discussie in met nieuwe regels voor asiel en migratie, die er onder andere in voorzien dat migranten aan de buitengrenzen te horen krijgen of ze de Europese Unie in mogen.

Bovendien is Europa's duurzame toeleveringsketenwet uitgesteld tot 2029 en afgezwakt in zowel strengheid als reikwijdte. Hetzelfde zou kunnen gebeuren met de groene ambities van Europa. Als reactie op de protesten van de boeren heeft de voorzitter van de Europese Commissie, Ursula von der Leyen, het voorstel om het gebruik van pesticiden te halveren geschrapt, de doelstelling voor het verminderen van de CO2-uitstoot in de landbouw verlaagd en een enquête onder boeren gehouden waarin hen wordt gevraagd welke regelgeving zij het meest belemmerend vinden.

Ondertussen zoekt de nieuwe Raad van EU-voorzitter België naar manieren om de Natuurherstelwet uit te stellen, die EU-lidstaten verplicht om tegen 2030 herstelmaatregelen uit te voeren in ten minste een vijfde van de land- en zeegebieden en tegen 2050 in alle ecosystemen die herstel nodig hebben. De Natuurherstelwet is een voorbeeld van een wet die volgens de peilingen waarschijnlijk geen meerderheid zou hebben gekregen in de nieuwe samenstelling van het Europees Parlement.

Wat staat ons te wachten?

Dit roept de vraag op welke onderdelen van het onlangs geïntroduceerde beleid mogelijk worden aangepast, uitgesteld of zelfs geschrapt. De kleinere omvang van de grote en supergrote coalities betekent waarschijnlijk dat het centrum niet langer zo dominant zal zijn in sommige beleidskwesties. De EVP zal vaker gaan samenwerken met de rechterkant van het politieke spectrum, in plaats van een partnerschap te zoeken met de S&D. Vooral bij kwesties waar de stemmingsmarges dun waren.

Op het gebied van migratie dreigen wettelijke grenzen steeds meer op de proef worden gesteld. De perceptie van wat een rechtsstaat inhoudt, is aan het veranderen. Sommige politici vatten het op als het vermogen van de staat om veiligheid en bescherming te garanderen, zelfs als daarvoor regels met betrekking tot privacy en discriminatie opzij moeten worden gezet. Dit terwijl de rechtsstaat betrekking heeft op het beschermen van burgers tegen de overheid. Deze omkering zou weleens contraproductief kunnen uitpakken, omdat het de waarden uitholt waarop de Europese eenwording is gebaseerd.

Radicaal rechtse partijen zijn eurosceptisch en geven de voorkeur aan nationale autonomie boven gecentraliseerde beleidsvorming. Tegen deze achtergrond zullen meerderheden voor speelruimte voor individuele lidstaten waarschijnlijker worden. Op fiscaal vlak houdt dit risico's in voor de begrotingsdiscipline van individuele lidstaten. Op het niveau van de financiële markten zal dit de voortgang van de kapitaalmarktenunie belemmeren. Het zal ook de voortgang van een gemeenschappelijke agenda voor het industriebeleid, de integratie van de interne markt en vooruitgang op het gebied van consumentenbescherming bemoeilijken.

Met betrekking tot het milieu is het van belang om de politisering van de klimaatagenda een halt toe te roepen. Een vertraagde implementatie van de Green Deal vergroot het risico dat het transitiepad verschuift van een ordelijk ‘netto nul’-scenario naar een 'vertraagd’ transitiescenario. Een vertraagd transitiescenario zal uiteindelijk leiden tot een scherpere bocht in het klimaatbeleid na 2030. In een vertraagd transitiescenario zullen klimaatrechtszaken toenemen, waarbij regeringen worden opgeroepen om hun eigen juridisch bindende mitigatieverplichtingen voor de ‘netto nul’-doelstelling na te komen en uit te voeren.

* Op EU-niveau is het recht om wetgeving te initiëren bijna volledig voorbehouden aan de Europese Commissie (artikel 17, lid 2, VWEU). Zowel de Raad van de Europese Unie (artikel 241 VWEU) als het Europees Parlement (artikel 225 VWEU) hebben een indirect initiatiefrecht: zij kunnen de Commissie verzoeken om met een wetgevingsvoorstel te komen en de Commissie moet een weigering rechtvaardigen. Daarnaast heeft het Parlement een proactieve rol in het nastreven van politieke invloed op de algemene wetgevingsplanning en het vaststellen van de agenda.

** Momenteel zijn er zeven fracties in het Europees Parlement: de christendemocratische Europese Volkspartij (EVP); de Progressieve Alliantie van Socialisten en Democraten (S&D); de centristische/liberale fractie Renew Europe (RE); de Fractie De Groenen/Vrije Europese Alliantie (G/VEA); de Fractie Europese Conservatieven en Hervormers (ECH); de meest rechtse fractie, de Fractie Identiteit en Democratie (ID) en de Linkse Fractie in het Europees Parlement (GUE/NGL). Daarnaast zijn 52 van de huidige 705 leden van het Europees Parlement 'niet-ingeschrevenen' (NI), wat betekent dat ze tot geen enkele fractie behoren. Een Nederlands voorbeeld is Agrarisch BBB.