SW - Wat was de maatschappelijke impact van de 92 miljard euro aan SURE-gelden van de EU?

In haar vierde halfjaarlijkse rapport heeft de EU onlangs het zogenoemde SURE-programma beoordeeld. SURE – Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency – was een crisisinstrument dat tot doel had 100 miljard euro aan social bonds op te halen om banen en het inkomen van werknemers te beschermen tijdens de Covid-pandemie. Doordat alle EU-lidstaten bilaterale garanties verstrekten, kon de EU tegen zeer gunstige voorwaarden lenen om vervolgens leningen aan lidstaten te verstrekken. In het laatste kwartaal van 2020 en het eerste halfjaar van 2021 zijn de meeste leningen verstrekt. In 2022 is de laatste 2,2 miljard euro geleend en uitbetaald. Op dit moment is 93,3 miljard euro toegekend aan lidstaten, waarvan 91,8 miljard euro daadwerkelijk is verstrekt. Omdat er geen nieuwe werkloosheidsprogramma's lijken te komen tot het SURE-instrument op 31 december ophoudt te bestaan, lijkt dit vierde halfjaarlijkse rapport een goed overzicht te geven van het programma in het algemeen.

EU: 91,8 miljard euro aan social bonds gebruikt is om banen en inkomens in lidstaten te beschermen

Het overgrote deel van de 91,8 miljard euro die aan de lidstaten is uitbetaald, is toegewezen aan regelingen voor werktijdverkorting en soortgelijke maatregelen voor zelfstandigen. 50% van de totale uitgaven ging naar regelingen voor werktijdverkorting, 32% naar maatregelen voor zelfstandigen, 9% naar loonsubsidies en 6% naar andere maatregelen zoals ziekteverzuimuitkeringen. Al deze uitgaven passen in het beleidsdoel van ‘het beschermen van banen en inkomens’. Sommige landen deden het echter beter dan andere bij het claimen van een deel van de SURE-leningen.

Italië en Spanje, met slechts 18% van het BBP van de EU en 24% van de bevolking, claimden samen meer dan de helft van de SURE-leningen. Duitsland, Frankrijk, Nederland, Oostenrijk, Denemarken, Finland, Luxemburg en Zweden hebben geen SURE-leningen aangenomen omdat ze ofwel geen werkloosheidsprogramma's hadden, niet van plan waren om grotere begrotingstekorten te krijgen om ze te financieren, of natuurlijk al tegen relatief gunstige voorwaarden konden lenen.

Er is ook een groot verschil in impact op de begroting. Afgezien van de acht lidstaten die niet leenden, zien we dat SURE-leningen ofwel slechts 1% van de totale overheidsuitgaven kunnen bedragen (in het geval van Hongarije), ofwel tot 7% (Malta). De landen die relatief grote leningen aangaan, hebben meestal een groter aantal verschillende programma's die allemaal van toepassing zijn voor financiering onder het beleidsdoel 'beschermen van banen en inkomens'.

De EU claimt dat bij zo’n 1,5 miljoen mensen is voorkomen dat ze werkloos werden in 2020

Als een van de SURE-voorwaarden moeten lidstaten regelmatig rapportagetabellen naar de EU sturen over bijvoorbeeld het aantal mensen en bedrijven dat is ondersteund. Noch de EU, noch een derde partij controleert deze tabellen, dus de halfjaarlijkse verslagen van de EU berusten volledig op zelfrapportage. De EU telt de rapportagetabellen van alle 19 lidstaten die zich bij het programma hebben aangesloten bij elkaar op en presenteert deze totalen in hun halfjaarverslagen. Deze totalen vertellen ons dat SURE 31,5 miljoen mensen en 2,5 miljoen bedrijven ondersteunde. Deze 31,5 miljoen bestaan uit naar schatting 22,25 miljoen werknemers en 9,25 miljoen zelfstandigen. Van deze 22,25 miljoen werknemers wordt geschat dat er in 2020 bij 1,5 miljoen wordt voorkomen dat ze werkloos worden. Dit is simpelweg het verschil tussen hoe de lidstaten hun werkloosheid voor en na het afsluiten van de SURE-leningen inschatten.

Betekent dit dat SURE een succes was?

Het lezen van de individuele rapportage van de lidstaten en het 4e halfjaarlijkse EU-rapport roept vijf vragen op over de betrouwbaarheid van het aantal van 1,5 miljoen mensen waarbij werkloosheid wordt voorkomen.

1. Van de 19 lidstaten die SURE-leningen hebben afgesloten, hebben er 15 uit eigen middelen meer uitgegeven dan het toegekende bedrag. Dit betekent dat bij een deel van de 1,5 miljoen mensen waarvan wordt beweerd dat bij hen werkloosheid is voorkomen, dit door nationale uitgaven kwam. Het is natuurlijk mogelijk dat deze nationale uitgaven niet zouden hebben plaatsgevonden als er geen SURE-leningen waren. Je zou echter ook kunnen stellen dat er meer nationale uitgaven zouden zijn geweest als er geen SURE-leningen zouden zijn geweest. Lidstaten voelden de noodzaak om de werkgelegenheid te beschermen en als SURE er niet was geweest, hadden ze kunnen kiezen voor de op één na goedkoopste optie: zelf rechtstreeks lenen.

2. De EU beweert dat, op landniveau, hoe hoger het bedrag dat in 2020 via SURE werd ontvangen, des te gematigder de stijging van de werkloosheid onder de begunstigde lidstaten was. Deze bewering is juist in die zin dat er een correlatie is. Maar het is mogelijk dat er derde factoren zijn die ervoor zorgen dat lidstaten zowel een grote SURE-lening aanvragen als een matige stijging van de werkloosheid hebben. Landen die doorgaans lenen tegen hogere rentetarieven en grotere tekorten hebben, kunnen bijvoorbeeld een lager percentage banen hebben dat kwetsbaar is voor Covid-maatregelen, zoals banen in de dienstensector.

3. Zoals vermeld in het halfjaarlijkse rapport van de EU, is het moeilijk om een zogenoemd counterfactual van de arbeidsmarkt te ontwerpen zonder SURE. De werkloosheid zou, zoals de lidstaten beweren, nog meer kunnen stijgen als er geen werkgelegenheidsprogramma's waren. Deze beweringen deden ze echter op het moment dat ze een lening aanvroegen. Nationaal gefinancierde werkgelegenheidsprogramma's hadden tot dezelfde werkloosheidsresultaten kunnen leiden, maar hadden simpelweg duurder kunnen zijn.

4. Zelfrapportage is ook geen betrouwbare methode wanneer de rapporteur een financieel belang heeft bij de ontvangst van de resultaten. Landen die voorstander zijn van meer toekomstige gezamenlijke schuld hebben een prikkel om huidige gezamenlijke schuldinitiatieven als succesvol te presenteren. Lidstaten volgden geen vaste en transparante methode bij zelfrapportage.

5. Het aantal van 1,5 miljoen kan ook te laag zijn. De werkloosheidsprognoses kunnen gebaseerd zijn op een aantal failliete bedrijven of een aantal ontslagen. In een normale economie zouden deze aantallen kunnen leiden tot een aantal van 1,5 miljoen werklozen. In een economie met Covid-maatregelen is het echter moeilijker om een nieuwe baan te vinden na het verliezen van een baan. Door het stilvallen van grote delen van de economie werden mensen ontmoedigd om actief werk te zoeken.

Hoewel we niet met zekerheid kunnen zeggen bij hoeveel mensen werkloosheid is voorkomen met de 91,8 miljard euro die de EU heeft geleend, kunnen we wel zeggen dat dit initiatief gezien de omstandigheden waarschijnlijk de beste optie was. Beleidsinstrumenten die gebruik maken van social bonds waren niet eerder zo groot. Aangezien er opnieuw discussie is over de vraag of er nieuwe EU-schulden moeten komen, kunnen we stellen dat SURE onbekend terrein heeft betreden en mogelijk zeer waardevol zal zijn bij het ontwikkelen van vergelijkbare instrumenten in de toekomst.

Dit artikel maakt deel uit van de Sustainaweekly van 10 oktober 2022