ESG & Economie - Daling van broeikasgasuitstoot in NL vertraagt

• In 2024 vertraagde het tempo van de broeikasgasreductie, stagneerde de emissie-intensiteit van de Nederlandse economie en daalden de langetermijnprognoses voor het gebruik van hernieuwbare energie.

• De Klimaat- en Energieverkenning 2025 van het PBL concludeert dat "het bereiken van de klimaatdoelstelling voor 2030 heel erg onwaarschijnlijk is" en benadrukt de dringende noodzaak van "aanvullend en structureel beleid".

• Dit vergroot het risico van een chaotische, door schokken gedreven transitie, aangezien Nederland verplicht blijft om de EU-klimaatdoelstellingen voor 2030 te halen.

Inleiding

Op 29 oktober vinden Tweede Kamerverkiezingen plaats. De aftredende regering, die in juli 2024 aantrad, viel binnen een jaar uiteen en kreeg begin juni 2025 een demissionaire status. Gezien de korte ambtstermijn van de regering werd slechts een beperkt aantal klimaatbeleidsmaatregelen ingevoerd. Ondertussen is de jaarlijkse vermindering van de uitstoot van broeikasgassen (BKG) vertraagd tot het laagste tempo sinds de inwerkingtreding van het Akkoord van Parijs, met uitzondering van de pandemiejaren. Volgens het onafhankelijke Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) zijn aanvullende en structurele klimaatbeleidsmaatregelen nodig om de EU-doelstellingen voor BKG-uitstoot, gebruik van hernieuwbare energie en energieverbruik te behalen. In deze nota beoordelen we de recente veranderingen in deze klimaatvariabelen en de waarschijnlijkheid dat de EU-doelstellingen op deze gebieden worden gehaald. In een vervolgnota zullen we de klimaatbeleidsplannen van de grootste politieke partijen evalueren, aangezien deze partijen kans maken om deel uit te maken van de volgende coalitieregering. Ook zullen we beoordelen hoe waarschijnlijk het is dat de noodzakelijke versnelling van het klimaatbeleid in de komende jaren zal plaatsvinden.

Het tempo van de vermindering van de BKG emissies is vertraagd en het halen van de EU-doelstellingen is "uiterst onwaarschijnlijk".

De totale BKG emissies daalden in 2024 met 1,1%, na dalingen van bijna 7% en 8% in respectievelijk 2023 en 2022. De jaarlijkse emissiereductie in 2024 was de laagste sinds het Akkoord van Parijs, met uitzondering van de pandemiejaren. De uitstoot door de klimaatsector industrie nam in 2024 toe (+3%). Volgens de Klimaat- en Energieverkenning 2025 (KEV) van het PBL (zie hier) was dit het gevolg van een toegenomen gebruik van steenkool en omdat Tata Steel na groot onderhoud in 2023 weer volledig operationeel werd. De BKG emissies door de mobiliteitssector daalden aanzienlijk (-5%), wat te maken had met een lager gebruik van diesel na een verhoging van de accijns op diesel in 2023, een groter gebruik van biobrandstoffen en een toegenomen gebruik van elektrische voertuigen (volgens de ANWB – hier – steeg het aandeel elektrische personenauto's in het totale aantal personenauto's van 5% in 2023 naar 5,5% in 2024). De uitstoot van BKG door de energiesector daalde licht in 2024 (-2%) door een groter gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen (d.w.z. zon en wind), terwijl de uitstoot van BKG door de sectoren landbouw en de gebouwde omgeving in 2024 ongeveer stabiel bleef.

De afname van de emissiereducties werd niet aangepakt door beleidsmaatregelen van het vertrekkende kabinet-Schoof. Integendeel, in de Voorjaarsnota 2025 besloot de regering om tot 2032 meer ontheffingsrechten voor de verwerkende industrie te verlenen, waardoor de CO2-belasting op een kleiner deel van de industriële emissies van toepassing is. Bovendien besloot de regering in juli 2025 om de CO2-belasting voor industriële bedrijven die onder het Europese emissiehandelssysteem vallen, tot 2030 op te schorten. Meer algemene klimaatmaatregelen van de vertrekkende regering zijn een verlaging van de doelstellingen voor 2040 voor windenergie-op-zee (van 50 gigawatt naar 30-40 gigawatt in 2040) en een verlaging van het beschikbare budget voor klimaatsubsidies (van 3,3 miljard euro per jaar naar 2,3 miljard euro per jaar). Bovendien komen op maat gemaakte afspraken tussen de regering en grote bedrijven om de uitstoot te verminderen slechts langzaam tot stand en zijn een aantal discussies over deze op maat gemaakte afspraken stopgezet.

Volgens het PBL is de kans dat Nederland de GHG reductiedoelstelling van 55% in 2030 ten opzichte van 1990 haalt (op basis van het huidige uitgewerkte beleid) minder dan 5% (zie onderstaande tabel). De schattingen van het PBL voor het niveau van de BKG emissies in 2030 zijn iets lager dan een jaar geleden (2-3 megaton), maar het PBL vermeldt dat dit niet te danken is aan beleidswijzigingen, maar aan veranderingen in externe factoren, veranderingen in de methodologie en lagere schattingen voor het productieniveau in de industrie.

Wat betreft een specifiek onderdeel van de totale BKG emissies, methaan, is de kans dat de doelstelling wordt gehaald volgens het PBL ook minder dan 5%, wat overeenkomt met de kans voor de totale BKG emissies. Nederland heeft zich aangesloten bij de Global Methane Pledge, wat inhoudt dat de methaanuitstoot (waarvan in 2024 74% afkomstig was uit de landbouw en 19% uit de industrie) in 2030 met 30% moet verminderen ten opzichte van 2020. In 2024 lag de methaanuitstoot minder dan 8% onder het niveau van 2020 en het PBL schat dat de reductie in 2030 slechts ongeveer 19,5% zal bedragen.

Er is beter nieuws over de ESR-emissies, een ander onderdeel van de totale BKG emissies. Emissies onder de zogeheten Effort Sharing Regulation (ESR) van de EU zijn emissies die niet die onder het Europese emissiehandelssysteem ETS1 vallen en die niet gerelateerd zijn aan landgebruik. De doelstelling voor Nederland is gebaseerd op een emissiereductie van 48% in 2030 ten opzichte van 2005, wat ongeveer gelijk is aan een reductie van 49% ten opzichte van 1990. De EU-doelstelling bepaalt een cumulatief emissiebudget van 830 megaton voor de periode 2021-2030 voor de sectoren gebouwde omgeving, mobiliteit, landbouw en niet-energie-intensieve industrie. In de PBL-prognoses blijft Nederland met 781-816 megaton ruim onder dit plafond. Het PBL stelt dan ook dat de kans dat Nederland de specifieke ESR-doelstelling haalt groter is dan 95%.

De emissie-intensiteit van de Nederlandse economie op kwartaalbasis (totale BKG emissies per eenheid van het bbp) daalde tussen het tweede kwartaal van 2021 en derde kwartaal van 2024 ononderbroken (daling vergeleken met het niveau van een jaar eerder), maar steeg vervolgens in het vierde kwartaal van 2024 en het eerste van 2025 (zie bovenstaande grafiek, rechts). In het tweede kwartaal van dit jaar daalde de emissie-intensiteit weer, maar in een langzamer tempo dan het jaar ervoor. Al met al is het tempo van de daling van de BKG emissies in 2024 duidelijk vertraagd en is de vermindering van de emissie-intensiteit van de Nederlandse economie gestagneerd.

Kans op het halen van de EU-doelstellingen voor hernieuwbare energie en totaal energieverbruik ook klein

Nederland moet ook voldoen aan de EU-doelstellingen voor het totale energieverbruik en het aandeel van hernieuwbare energie in het totale energieverbruik. De doelstelling voor 2030 voor het finaal energieverbruik (verbruik door eindgebruikers, bijvoorbeeld huishoudens en industriële bedrijven) is vastgesteld op maximaal 1.609 petajoule (zie bovenstaande tabel). In de jaren 2022-2024 is het finaal energieverbruik in Nederland aanzienlijk gedaald, maar in 2024 is het licht gestegen als gevolg van een hoger verbruik door de glastuinbouw en de internationale luchtvaart. Volgens het PBL is de kans dat Nederland de EU-doelstelling haalt ongeveer 10%. De ramingen van het PBL voor het finaal energieverbruik zijn licht gedaald ten opzichte van de ramingen van een jaar geleden. Dit komt door een lager verbruik door de industrie als gevolg van een lager productieniveau, hoewel dit gedeeltelijk wordt tenietgedaan door een hoger verbruik door datacenters.

Vervolgens is het primair energieverbruik in Nederland (finaal verbruik plus verbruik door de energiesector) in 2024 ongeveer gestabiliseerd ten opzichte van 2023. De hierboven genoemde stijging van het finaal energieverbruik werd gecompenseerd door een daling van de omzettingsverliezen in de elektriciteitssector. Het PBL verwacht dat de kans dat Nederland de EU-doelstelling van een maximaal verbruik van 1.935 petajoule in 2030 haalt, kleiner is dan 5% (zie bovenstaande tabel).

Ten slotte steeg het aandeel van hernieuwbare energie in het totale bruto-eindverbruik van energie van 17% in 2023 naar 20% in 2024. De stijging was het gevolg van meer windmolens op zee en een verdubbeling van het gebruik van biobrandstoffen in het wegvervoer. Hoewel het PBL verwacht dat het aandeel hernieuwbare energie de komende jaren zal blijven stijgen, zal het tempo te traag zijn om de EU-doelstelling van 39% te halen. Het PBL acht de kans zelfs kleiner dan 5% dat Nederland de EU-doelstelling voor deze klimaatvariabele zal halen. De ramingen van het PBL voor het aandeel hernieuwbare energie in 2030 zijn een procentpunt lager dan een jaar geleden, wat vooral te wijten is aan vertraging van de aanleg van verschillende windparken op zee, meer afschakeling bij grootschalige zonne-energieprojecten en een vertraagde invoering van aardwarmte in de glastuinbouw.

Conclusie

De daling van de BKG emissies is in 2024 duidelijk vertraagd, terwijl het finaal energieverbruik is gestegen, het primair energieverbruik is gestabiliseerd en de emissie-intensiteit van het Nederlandse bbp is gestagneerd. Bovendien zijn de langetermijnprognoses voor het aandeel van hernieuwbare energie in het totale energieverbruik enigszins naar beneden bijgesteld. Na de verkiezingen van 29 oktober zal de volgende Nederlandse coalitieregering de maatregelen op het gebied van klimaatbeleid aanzienlijk moeten aanscherpen als zij de EU-klimaatdoelstellingen voor 2030 wil halen. Als dit niet gebeurt, neemt de kans op een chaotische en door schokken gedreven transitie in een later stadium toe. Nederland blijft immers verplicht om de EU-klimaatdoelstellingen voor 2030 te halen. In een vervolgnota zullen we de klimaatbeleidsplannen van de grootste politieke partijen evalueren. Aangezien deze partijen een kans maken om in de volgende coalitieregering te komen. Ook zullen we dan beoordelen hoe groot de kans is dat het noodzakelijke verscherpte klimaatbeleid er de komende jaren komt.