ESG en Economie - Meer veiligheid kan ten koste gaan van milieu

• Klimaatuitgaven kunnen kwetsbaar zijn voor bezuinigingen en kunnen vervolgens worden herbestemd voor defensie-uitgaven

• Bovendien hangt een verhoging van de defensie-uitgaven ook nauw samen met een toename van de scope 1- en 2-emissies in Europa

• Militaire operaties zijn vooral afhankelijk van fossiele brandstoffen, wat tot aanzienlijke negatieve milieueffecten leidt

• De emissie-intensiteit van het defensieapparaat ligt 2 tot 3 keer hoger dan de emissie-intensiteit van economische activiteiten

• Dit betekent dat wanneer het militaire personeel toeneemt door personeel uit andere delen van de economie, de emissies toenemen

• Inspanningen om de uitstoot te verlagen zijn mislukt en de verwachte stijging van de militaire uitgaven zal de uitstoot verder doen toenemen

Naarmate de geopolitieke onrust toeneemt, zullen ook de defensie-uitgaven van de EU naar verwachting stijgen. Defensie staat zelfs bovenaan de agenda van regeringen, omdat zij minder zeker zijn van de steun van de VS. Zoals we in een eerdere analyse hebben benadrukt, “heeft dit Europa met de neus op de feiten gedrukt dat het meer op eigen benen moet staan als het gaat om de verdediging van zijn eigen grenzen” (zie hier). De financiële middelen van Europa zijn echter beperkt, en daarom zal een verhoging van de defensie-uitgaven ten koste gaan van het opbouwen van meer schulden, het verhogen van belastingen of het verminderen van uitgaven op andere gebieden, waaronder klimaat. Bovendien zou het herbestemmen van middelen uit EU-programma's hetzelfde resultaat kunnen hebben. In deze analyse willen we inzicht krijgen in de mogelijke gevolgen van een verhoging van de defensie-uitgaven voor de klimaatinvesteringen van Europese landen. Daarnaast kijken we ook naar de emissies die het gevolg kunnen zijn van een verhoging van de defensie-uitgaven.

Hoe kunnen Europese landen hun defensie-uitgaven verhogen?

Europese landen kunnen hun defensie-uitgaven op drie verschillende manieren verhogen, met verschillende mogelijke gevolgen voor het klimaatbudget. Hieronder bekijken we de verschillende opties en beoordelen we de mogelijke impact ervan op de klimaatuitgaven.

1. Tekorten en/of schulden verhogen

De belangrijkste methode voor een soevereine staat om nieuwe uitgaven te verhogen, is door middel van schuldfinanciering. Europese landen moeten zich echter houden aan de begrotingsregels van de EU, die voorschrijven dat het begrotingstekort onder de 3% van het bbp moet blijven en de bruto overheidsschuld onder de 60% van het bbp. Onlangs heeft de Europese Commissie voorgesteld om de “nationale ontsnappingsclausule” (zie hier) in werking te stellen, die landen toestaat om – op grond van hogere defensie-uitgaven – af te wijken van het netto-uitgavenpatroon die zijn vastgelegd in hun plannen op de middellange termijn voor de begrotingsstructuur of van hun aangepast uitgavenpatroon in het kader van de zogenoemde excessive deficit procedure (EDP). Er is nu flexibiliteit voor dergelijke extra uitgaven voor defensie, tot een maximum van 1,5%-punt van het bbp per jaar in de periode 2025-2028 ten opzichte van de bestaande begrotingsverplichtingen, in landen die om activering van de nationale ontsnappingsclausule verzoeken.

Hoewel dit alle landen extra bestedingsruimte biedt, moeten landen met een hoge schuldenlast, zoals Frankrijk en Italië, voorzichtig zijn met deze extra uitgaven en overwegen hoe deze door investeerders en de markt in het algemeen zullen worden geïnterpreteerd. Voor landen als Nederland en Duitsland daarentegen is het vrij eenvoudig om middelen voor veiligheidsdoeleinden vrij te maken. Zo hebben Duitse wetgevers onlangs een enorme verhoging van de defensie- en infrastructuuruitgaven goedgekeurd, waarbij deze uitgaven worden vrijgesteld van de strenge Duitse schuldregels en een infrastructuurfonds van 500 miljard euro wordt gecreëerd, waaronder ook meer investeringen in het klimaat vallen (zie hier).

Wat betreft de gevolgen voor de klimaatuitgaven voorzien we geen directe gevolgen van de stijgende begrotingstekorten om de defensie-uitgaven op te voeren, aangezien de klimaatuitgaven in principe niet zouden worden beïnvloed.

2. Belastingen verhogen en/of andere uitgaven verminderen

Deze aanpak is de traditionele en meer rechtlijnige methode om landen aan te moedigen hun defensie-uitgaven te verhogen. Door deze strategie te volgen, willen landen voorkomen dat hun begrotingstekorten verder toenemen en daarmee ook de overheidsschuld en de financieringskosten, terwijl ze toch hun defensie-uitgaven verhogen. Belastingverhogingen zijn echter over het algemeen niet populair bij het publiek, waardoor bezuinigingen een meer haalbare oplossing lijken. Sommige sectoren zijn mogelijk gevoeliger voor bezuinigingen dan andere, afhankelijk van hun belang of relevantie of hoe snel het voor het publiek merkbaar is. Zo zouden klimaatuitgaven één van de sectoren kunnen zijn die het meest waarschijnlijk met bezuinigingen te maken krijgen, vooral in vergelijking met sectoren als gezondheidszorg of onderwijs.

Hieronder geven we een overzicht van de uitgaven voor defensie en milieubescherming van de zes grootste landen van de EU-27 (Duitsland, Frankrijk, Italië, Spanje, Nederland en Polen) als percentage van het reële bbp. Deze ramingen zijn afgeleid van gegevens van de Europese Commissie over het aandeel van het bbp dat in 2023 aan milieubescherming wordt besteed. Volgens de EC omvat milieubescherming “maatregelen om de uitstoot van broeikasgassen te beperken of te voorkomen”.

Veel EU-27-landen voldoen nog steeds niet aan de NAVO-doelstelling van 2% van het bbp voor defensie-uitgaven, waarbij Spanje en Italië van de grotere landen negatief naar voren komen. Wat klimaatmaatregelen betreft, besteden de meeste landen minder dan 1% van hun bbp aan milieubescherming, waarbij Nederland koploper is met 1,5% van haar bbp. Gemiddeld besteden de Europese landen momenteel ongeveer 0,5% van hun bbp aan klimaatmaatregelen, wat aanzienlijk minder is dan de investeringen die nodig zijn om in 2050 klimaatneutraal te zijn. Deze begroting kan niettemin worden gezien als een mogelijkheid om middelen te herverdelen om de NAVO-doelstelling van 2% te halen en zou in sommige gevallen zelfs voldoende kunnen zijn om deze doelstelling te verwezenlijken. Gezien de recente EU-initiatieven om de klimaatdoelstellingen voor 2040 uit te stellen (zie hier) en het huidige wetgevingsklimaat, waarin de Europese Commissie haar ambities lijkt te temperen (zie hier), kan er voor landen een prikkel bestaan om tijdelijk middelen weg te halen bij klimaatuitgaven. Deze verschuiving zou als minder urgent kunnen worden beschouwd in vergelijking met dringende geopolitieke kwesties. De aanpak zou echter een negatief effect kunnen hebben op de investeringen van landen in klimaatinitiatieven, wat schadelijke gevolgen zou kunnen hebben voor het milieu en de doelstelling van Europa om de netto-uitstoot tot nul terug te brengen.

Ten slotte is het belangrijk op te merken dat dit slechts een hypothese is en dat een verhoging van de defensie-uitgaven niet noodzakelijkerwijs van invloed hoeft te zijn op de klimaatuitgaven. Interessant is dat recente ontwikkelingen erop wijzen dat Spanje eigenlijk een andere aanpak overweegt. Volgens Bloomberg (zie hier) heeft de Spaanse premier Pedro Sánchez aangekondigd dat 17% van de 23 miljard euro aan militaire uitgaven voor dit jaar zal worden besteed aan hulp bij natuurrampen. Hiermee is Spanje het eerste Europese land dat een aanzienlijk deel van zijn nieuwe militaire uitgaven expliciet bestemt voor programma's ter verbetering van de klimaatbestendigheid.

3. Maak gebruik van de huidige EU-programma's

Zoals vermeld in onze vorige nota (zie hier), hebben sommige Europese politici voorgesteld om bestaande EU-programma's te gebruiken om de defensie-uitgaven gedeeltelijk op te trekken. Het voorstel houdt in dat een deel van de bestaande middelen wordt omgebogen naar defensiegerelateerde investeringen. Een voorbeeld hiervan is het programma Next Generation EU (NGEU), dat momenteel loopt en met een totaalbedrag van bijna 800 miljard EUR de grootste financieringspool in de EU vormt. Het programma Next Generation EU (NGEU), dat momenteel actief is en met een totaalbedrag van bijna EUR 800 miljard de grootste financieringspool in de EU vertegenwoordigt, zou een dergelijke bron kunnen zijn. Momenteel is slechts EUR 300 miljard uitgegeven van de EUR 640 miljard die aan de lidstaten is toegewezen, en moet nog EUR 100 miljard worden verdeeld over alle lidstaten. Wat de gevolgen voor klimaatinitiatieven betreft, wordt niet verwacht dat de reeds toegewezen middelen zullen worden ingetrokken of geannuleerd, maar er zijn wel opportuniteitskosten verbonden aan het bestemmen van de resterende niet-verdeelde middelen voor defensie in plaats van voor klimaatmaatregelen. Dit is vooral belangrijk omdat de NGEU-middelen oorspronkelijk bedoeld waren om “economieën en samenlevingen duurzamer, veerkrachtiger en beter voorbereid te maken op de groene en digitale transitie”. Uiteindelijk zou dit de overgang naar een klimaatneutrale economie verder kunnen vertragen. Om de niet-verdeelde middelen naar defensie-uitgaven te herbestemmen, is echter unanieme goedkeuring van de EU-lidstaten nodig, naast mogelijke juridische en politieke hervormingen van het bestaande NGEU-kader. Deze optie vormt dan ook een complexe uitdaging die tijd kost.

Daarnaast kunnen ook andere Europese defensiefaciliteiten, zoals het Europees Defensiefonds (EDF), het Europees Defensie-industrieprogramma (EDIP) en de Europese Vredesfaciliteit (EPF), als financieringsinstrumenten fungeren. Wat deze faciliteiten betreft, verwachten we geen gevolgen voor de klimaatfinanciering als deze middelen worden gebruikt voor defensie-investeringen. Deze defensie-instrumenten zouden niet zijn gebruikt om klimaatinitiatieven te financieren, en daarom zijn er geen opportuniteitskosten aan verbonden.

4. Nieuwe EU-programma’s

Een andere optie is het opzetten van een EU-defensiefondsprogramma. Het idee zou zijn om EU-schulden uit te geven, vergelijkbaar met wat is gedaan met het NGEU-herstelinstrument voor na de coronacrisis. Een dergelijke aanpak zou nationale begrotingsmiddelen vrijmaken en zorgen voor stabiliteit op lange termijn, terwijl de binnenlandse defensie-industrie wordt versterkt. Om mogelijk moral hazard aan te pakken, zouden aanpassingen kunnen worden aangebracht zodat landen die momenteel niet aan de NAVO-doelstellingen voldoen, zoals Italië en Spanje, eerst de doelstelling van 2% moeten halen voordat ze toegang krijgen tot deze financieringspool. Als gevolg daarvan, en in overeenstemming met het effect van de eerste optie, zouden sommige landen nog steeds hun uitgaven over de ministeries moeten herschikken, waarbij de klimaatsector mogelijk een van de meest kwetsbare sectoren voor deze verschuivingen zou zijn. Het programma zou dergelijke verschuivingen echter beperken voor uitgaven boven de doelstelling van 2%.

Hoewel het nieuwe EU-programma op zich geen directe gevolgen zou hebben voor klimaatgerelateerde investeringen, zouden de voorwaarden voor toegang tot EU-middelen wel van invloed kunnen zijn op de klimaatuitgaven. Niettemin blijft het idee van gezamenlijke schulden politiek gevoelig, met name in de meest fiscaal conservatieve landen in Noord-Europa. Daarom is deze optie op dit moment wellicht niet de snelste of gemakkelijkste oplossing.

Sterke impact van militaire activiteiten op het milieu

Volgens berekeningen van adviesbureau Roland Berger (Defence Zero, 2022) zijn de wereldwijde defensieactiviteiten samen goed voor zo’n 1,5% van de totale wereldwijde uitstoot. Gezien het gevoelige karakter van militaire activiteiten ontbreekt het echter vaak aan transparante en nauwkeurige gegevens op veel van deze gebieden. Daarom zijn er ook berekeningen die uitkomen op een wereldwijd aandeel van 5,5% voor alle strijdkrachten in de wereld samen. Volgens berekeningen van de NAVO hebben de gezamenlijke defensieactiviteiten van 32 NAVO-landen 236.510 kt CO2-equivalenten uitgestoten in 2023. Dit komt neer op ongeveer 0,5% van de wereldwijde broeikasgasemissies. Dit betekent dat als de strijdkrachten van de NAVO één land zouden vormen, ze op de 30e plaats zouden staan van de grootste vervuilers ter wereld. Bovendien blijkt uit de studie van adviesbureau Roland Berger dat de luchtmacht gemiddeld (op wereldbasis) verantwoordelijk is voor ongeveer 20-25% van de defensie-uitstoot, de marine voor 30-35% en het leger voor nog eens 30-35%, terwijl de rest afkomstig is van andere takken van het leger.

De impact van militaire activiteiten op het milieu is dus relatief groot en kan via verschillende kanalen tot uiting komen. Dit kan bijvoorbeeld door een toename van het energieverbruik als gevolg van de groeiende logistieke bewegingen van bestaande militairen en materieel. In het huidige geopolitieke klimaat vinden militaire oefeningen en trainingen vaker en op grotere schaal plaats. Hiervoor is meer fossiele brandstof nodig, bijvoorbeeld voor voertuigen, schepen, raketten en vliegtuigen. Daarnaast hebben toenemende onderzoeks- en ontwikkelingsactiviteiten op het gebied van defensie per saldo ook een negatief effect op het milieu, hoewel deze slechts een klein aandeel vertegenwoordigen. Een groter aandeel kan worden toegeschreven aan een uitbreiding van het militaire personeel, een toename van de productie van militair materieel en de aanleg van militaire infrastructuur, met inbegrip van het onderhoud van materieel en infrastructuur. Militair materieel omvat alle processen in de waardeketen, van de winning en verwerking van grondstoffen tot de productie en logistiek, om het eindproduct te leveren.

Al met al is het verbruik van fossiele brandstoffen de belangrijkste bron van broeikasgasemissies in de militaire sector. Elektrificatie van militaire operaties is op sommige gebieden zeker mogelijk, maar omwille van de energiezekerheid zal de defensiesector voorlopig sterk afhankelijk blijven van fossiele brandstoffen. Dit betekent dat elke verdere intensivering van militaire activiteiten in een land een negatief effect zal hebben op het milieu. Om de militaire uitstoot te verminderen, moet het verbruik van fossiele brandstoffen worden teruggedrongen. Dit kan bijvoorbeeld worden bereikt door over te schakelen op duurzame brandstoffen, door een grotere efficiëntie van zowel het brandstofverbruik als de operationele activiteiten te waarborgen en door gebruik te maken van duurzamere energiebronnen voor gebouwen, militaire faciliteiten en logistieke processen. Vervoer en uitrusting die worden gebruikt bij militaire operaties en oefeningen zijn doorgaans goed voor 65-75% van het totale energieverbruik. Het overgrote deel hiervan is vliegtuigbrandstof. Alternatieve brandstoffen voor vliegtuigen zijn echter nog steeds beperkt, waardoor ze onbetaalbaar zijn, en veel varianten zijn nog niet klaar voor volledige inzet.

De scope 1- en 2-emissies van de EU zouden ook stijgen door hogere militaire uitgaven

Verhoging van de defensie-uitgaven kan niet alleen gevolgen hebben voor het klimaat doordat er minder geld beschikbaar is voor de strijd tegen klimaatverandering, maar ook doordat de uitstoot van militaire activiteiten toeneemt.

Een rapport van de NAVO (Climate Crossfire, 2023) biedt waardevolle inzichten in de verwachtingen ten aanzien van militaire uitbreiding en broeikasgasemissies. De figuur links hieronder toont het verband tussen een toename van het aantal militairen en de uitstoot van broeikasgassen door het leger. De lijnen in de figuur hebben betrekking op de gecombineerde uitstoot en het militaire personeel van de zes grootste landen van de EU-27 (dit zijn Frankrijk, Duitsland, Italië, Polen, Nederland en Spanje). De figuur laat zien dat er een zeer sterke correlatie bestaat tussen broeikasgasemissies en een toename van het personeelsbestand. Meer militair personeel gaat gepaard met meer militair materieel en een toename van logistieke bewegingen binnen het defensieapparaat. Daarbij komt dat de emissie-intensiteit van het defensieapparaat en haar activiteiten 2 tot 3 keer hoger ligt dan de emissie-intensiteit van economische activiteiten. Dit betekent dat wanneer het militaire personeelsbestand toeneemt door een instroom van personeel uit andere delen van de economie, de emissies zullen toenemen.

Volgens het eerder genoemde NAVO-rapport bespreken zowel NAVO-landen als de wapenindustrie regelmatig hoe de defensiesector duurzamer kan worden gemaakt, maar tot nu toe hebben geen van hun vergroeningsmaatregelen geleid tot een vermindering van de uitstoot. “Hogere militaire uitgaven zullen daarom altijd leiden tot een toename van de uitstoot van broeikasgassen”, stelt de NAVO in haar rapport.

Dit blijkt ook uit de prognoses van de NAVO tot 2028 (zie onderstaande grafiek). De NAVO gaat ervan uit dat de broeikasgasemissies en de defensie-uitgaven in de periode 2025-2028 met gemiddeld 9% zullen stijgen. De kans is echter groot dat NAVO-landen hun uitgaven aan defensie verder gaan verhogen de komende jaren en boven de 2% van het bbp zullen uitkomen. Zo is de verwachting dat in de eurozone de defensie-uitgaven verder zullen oplopen van gemiddeld 1,8% naar 2,5% van het bbp in 2026. Met een verdere verhoging van de defensiebudgetten en -uitgaven zal de uitstoot van broeikasgassen door militaire activiteiten eveneens verder toenemen.

Voor alle NAVO-landen samen zal de stijging van beide indicatoren in dezelfde periode ongeveer 12% bedragen. Dit is gebaseerd op de veronderstelling dat alle NAVO-landen in de periode tot 2028 de NAVO-doelstelling van 2% zullen naleven. Bovendien hebben deze emissies uitsluitend betrekking op scope 1- en 2-emissies, terwijl het belangrijk is om ook rekening te houden met scope 3-emissies, aangezien de defensiesector afhankelijk is van uitgebreide toeleveringsketens. Deze omvatten bijvoorbeeld de militaire technologiesector en de bredere toeleveringsketen, zoals IT en telecommunicatie, facilitair beheer en onderhoud, bouw, afvalverwerking, logistiek, gezondheidszorg en catering. Dit maakt schattingen over de scope 3-emissies zeer complex en moeilijk. Niettemin worden de emissies van toeleveringsketens voor de infrastructuur- en productiesector volgens het Conflict and Environment Observatory (CEOBS) geschat op vier tot acht keer hoger dan de operationele emissies van defensie.

Conclusie

Uiteindelijk komt een verhoging van de defensie-uitgaven niet zonder kosten. Die kosten zijn in dit geval tweeledig: er zijn meer investeringen nodig om de NAVO-doelstelling van 2% te halen en er zijn directe negatieve gevolgen voor de uitstoot van broeikasgassen. Hoewel het nog moeilijk te berekenen is hoe een verhoging van de militaire uitgaven van invloed zal zijn op de klimaatgerelateerde uitgaven, is er een verhoogd risico dat meer middelen voor militaire uitgaven waarschijnlijk ten koste zullen gaan van de middelen voor het klimaat. Bovendien zal de toename van de CO2-uitstoot door het leger ongetwijfeld een negatieve invloed hebben op de verwezenlijking van de klimaatambities van de EU. De defensiesector is – en blijft – grotendeels afhankelijk van fossiele brandstoffen, wat een negatief effect heeft op het milieu. Volgens prognoses van de NAVO zullen hogere militaire uitgaven, met name als reactie op geopolitieke spanningen, onvermijdelijk leiden tot een toename van de uitstoot van broeikasgassen. Aangezien defensie een relatief grote CO2-voetafdruk heeft, zijn in deze sector dringende maatregelen nodig om de duurzaamheid te versnellen en zo de druk op het milieu te verminderen. Een eerste stap zou kunnen zijn om de aandacht te richten op militaire activiteiten die geen deel uitmaken van de directe strijdkrachten (zoals het administratief personeel, de militaire politie en ondersteunende functies). Het is veel gemakkelijker om de processen voor dit soort militaire activiteiten koolstofneutraal te maken. Dit vereist echter een sterke afhankelijkheid van kennis en innovatie in de militaire industrie.