Regeldruk verlagen vereist juist meer Europa
De onderlinge handel tussen de Europese lidstaten is minder intensief dan die tussen de 50 Amerikaanse staten. Hierdoor blijven schaal- en specialisatievoordelen onderbenut en ligt de productiviteitsgroei in de Europese Unie (EU) lager dan in de VS. Een verklaring voor het verschil in handelsintensiteit is regelgeving, die een obstakel vormt voor de interne markt. Dat de Europese regelgeving complex is, komt niet zozeer doordat de kwaliteit van de regelgeving van de individuele lidaten onderdoet voor die in de VS. Het is eerder het gebrek aan harmonisatie tussen de lidstaten. Dat probleem wordt nauwelijks verholpen door regels te vereenvoudigen, zoals de Europese Commissie op dit moment nastreeft, want daarmee dreigen de doelen waarvoor de regelgeving is opgesteld, uit beeld te raken. Een uniforme, gemeenschappelijke markt met lage transactiekosten komt pas binnen bereik als lidstaten minder makkelijk vrijstellingen kunnen bedingen of aanvullende regels mogen opstellen. Lidstaten zullen dus soevereiniteit moeten inleveren. Daarnaast dient nieuwe regelgeving consequent te worden getoetst op effectiviteit (leiden de regels tot het beoogde resultaat?), efficiëntie (gebeurt dit tegen de laagst mogelijke kosten?), consistentie (sluiten de regels aan bij het beleid op andere terreinen?) en uitvoerbaarheid (is de naleving ervan te controleren?). Voorheen lag deze taak bij de Europese Commissie. Maar omdat haar rol politieker is geworden en er vaak concessies nodig zijn om deals te sluiten, kan de Europese Commissie deze taak minder goed uitvoeren. Daarom zou deze taak bij een onafhankelijke instantie moeten worden ondergebracht.
Hoge EU-regeldruk hindert economische activiteit
De afgelopen jaren zijn er veel nieuwe regels bijgekomen in de EU. Het milieu, klimaatverandering en sociale ongelijkheid speelden een stevige rol in het politieke debat. Dit mondde uit in grotere ambities van de Europese Commissie op deze terreinen. Daarnaast zorgden technologische innovaties en de digitale transformatie voor maatschappelijke verschuivingen. Om die in goede banen te leiden werden allerlei maatregelen getroffen. Alleen al over de periode kwamen er voor Europese bedrijven vijfeneenhalfduizend wettekstpagina’s bij.
Bedrijven klagen over de toegenomen regeldruk. Zij vinden de administratieve lasten te zwaar en de kosten om zich aan regelgeving aan te passen te hoog. In dit kader wijzen zij op onduidelijke en onwerkbare definities, dubbelingen in de rapportageverplichtingen van de instanties waaraan zij verantwoording moeten afleggen en regels die strijdig zijn met de gestelde doelen. Een andere klacht is dat de doelen niet altijd op de simpelste, financieel voordeligste wijze worden nagestreefd. Naar schatting bedragen de jaarlijkse administratieve lasten . Hierbij gaat het alleen om directe lasten. Indirecte lasten -bijvoorbeeld omdat bedrijven van bepaalde investeringen afzien- blijven buiten beschouwing.
Twee derde van de bedrijven meent dat de de investeringen en het innovatievermogen belemmert. De maakt het lastiger om vlot in te spelen op veranderende marktomstandigheden en wijzigende consumentenvoorkeuren. Daarnaast is Europa een minder aantrekkelijke vestigingslocatie vanwege de langdurige procedures voor vergunningaanvragen. Dit geldt eens temeer omdat de gemeenschappelijke markt -vrij verkeer van goederen, diensten kapitaal en personen- vooral op papier bestaat. Door aanhoudende handelsbarrières en gebrek aan gemeenschappelijke standaarden blijven potentiële schaal- en specialisatievoordelen onderbenut.
Eenvoudiger en geharmoniseerde regelgeving versterkt gemeenschappelijke markt
Volgens OESO-statistieken is de situatie echter lang niet zo slecht. De OESO scoort landen op hun regelgeving. Als de scores van de Europese lidstaten naar bbp-gewicht bij elkaar worden opgeteld om tot een EU-gemiddelde te komen, dan blijkt dat de EU bij de weliswaar slechter scoort dan de VS, maar dat de EU het op het vlak van en het juist beter doet dan de VS.
Het probleem van regeldruk ligt niet zozeer aan de regelgeving van de individuele Europese lidstaten, maar aan de combinatie ervan. Analyse van het wijst uit dat de lasten van alle handelsbarrières tussen Europese lidstaten neerkomen op een invoerheffing van 45% voor goederen en een invoerheffing van 110% voor diensten. Dat is drie keer hoger dan in de VS. Dit verschil verklaart waarom de handel tussen binnen Europa half zo hoog is als tussen de 50 Amerikaanse staten. Dit betekent dat mogelijkheden om schaal- en specialisatievoordelen te behalen en zo de productiviteit te verhogen onderbenut blijven.
Tegelijkertijd ligt de internationale handel met de rest van de wereld als percentage van het bbp in Europa hoger dan in de VS. Terwijl de EU de buitengrenzen steeds meer heeft opengezet, heeft het nagelaten de barrières bij de binnengrenzen weg te nemen. Bij een daling van interne handelsbarrières naar het Amerikaanse niveau zou de Europese productiviteit met 7 procent kunnen stijgen, aldus het IMF. Daarmee zou het verschil in productiviteit tussen Europa en de VS voor de helft zijn gedicht. Deze bonus is welkom en zou kunnen worden ingezet om de lasten van allerlei gezamenlijke uitdagingen te dragen, zoals die op het terrein van verbetering van de energie-infrastructuur en defensie.
Beslechten van interne belemmeringen
Het gebrek aan geharmoniseerde regelgeving speelt overigens op allerlei terreinen, onder andere de arbeidsmarkt. Zo zijn de acht keer hoger dan in de VS, bijvoorbeeld omdat het lastig is opgebouwde pensioenrechten mee te nemen. De hoge verhuiskosten weerhouden werknemers ervan om hun talenten optimaal te benutten. Dit maakt het voor bedrijven moeilijker om geschikt personeel te vinden, wat weer zijn weerslag heeft op de investeringen. Stroomlijning van Europese arbeidsmarkten naar het voorbeeld van de best presterende landen, kan de arbeidsmobiliteit vergroten.
Daarnaast zijn er te weinig . Bij een inkomensschok wordt in Europa 70% van de schade door nationale lidstaten opgevangen, tegen 25% door individuele staten in de VS. Bij ontbreken van een fiscale unie en een volwaardige gemeenschappelijke kapitaal- en kredietmarkt is het lastiger om risico te delen via belastinginkomsten, vermogensoverdrachten en kredietverlening. Als gevolg daarvan is het risico van investeren in Europa groter dan in de VS, waardoor de Europese investeringen op een lager niveau liggen en bovendien een behoudender karakter hebben. Dit resulteert in lagere R&D-uitgaven en een geringer innovatievermogen.
Europese Commissie wil (wederom) de regeldruk verminderen
Het hamert terecht op vereenvoudiging van de regelgeving. Dat is een belangrijke stap naar verbetering van het concurrentievermogen. De Europese Commissie neemt deze aanbeveling dan ook serieus. De Letse commissaris Valdis Dombrovskis heeft als opdracht de administratieve lasten voor alle bedrijven met 25 procent te verlagen. In totaal gaat het om een bedrag van EUR 37,5 mld. Lastenverlichting moet er vooral komen voor MKB-bedrijven, omdat die relatief veel last hebben van regeldruk. Europese MKB-bedrijven zetten bijvoorbeeld minder snel de stap over grens dan grote bedrijven, omdat ze de kennis en mankracht die daarvoor is vereist minder makkelijk kunnen opbrengen.
De eerste stap naar aanpassing van de regelgeving zette de Europese Commissie op 26 februari. Toen kwam de Europese Commissie met een om de rapportageverplichtingen ten aanzien van duurzaamheid te verlichten. Het aantal bedrijven dat op basis van omzet en aantal werknemers in scope is, wordt beperkt. Daarna volgden en zullen er nog meer bundels aanpassingsvoorstellen volgen en ter goedkeuring aan het Europees Parlement en de Europese Raad worden voorgelegd.
Het is niet voor het eerst dat de Europese Commissie de regeldruk wil verminderen. Al in 2006 kwam de Europese Commissie met het voorstel om de regeldruk met een kwart terug te dringen. Zes jaar later kwam er een rapport uit met de conclusie dat deze doelstelling was behaald. Daarmee was het euvel echter nog niet verholpen, want twee jaar later verklaarde de Europese Commissie opnieuw regels te willen schrappen. Vervolgens werd in 2022 het REFIT-programma, dat als doel heeft overbodige regels op te sporen en te schrappen, vervangen door het ‘Fit for Future’ programma. In dat jaar werd ook het ‘een-in-een-uit’-principe omarmd, waarbij bij elke nieuwe regel een oude regel zou worden geschrapt. Kortom, goede voornemens te over. Maar werpen die ook hun vruchten af?
Regels schrappen is niet per se een goed idee
Helaas valt nauwelijks te na te gaan of alle pogingen om regels te schrappen succesvol waren. Het aantal regels als zodanig wordt niet bijgehouden. Dat heeft ook niet veel zin, want er is veel variatie in type regels. De EU-wetgeving bestaat namelijk uit diverse juridische instrumenten zoals verdragen, verordeningen, richtlijnen, besluiten en aanbevelingen. Elk met een eigen doel en juridische kracht. De herhaaldelijk door de Europese Commissie uitgesproken ambitie om de regeldruk te verminderen heeft dus vooral een symbolische functie. Die indruk wordt nog eens versterkt doordat niet is na te gaan of inmiddels geschrapte regels daadwerkelijk een belemmering vormden voor bedrijven, of dat deze hun activiteiten juist faciliteerden.
Regels kunnen bovendien nuttig zijn en helpen om bepaalde maatschappelijke doelen te behalen. Ze zijn soms noodzakelijk om marktfalen te verhelpen en markten te goed laten functioneren. Mededingingsregels bijvoorbeeld voorkomen dat bedrijven onrechtmatig marktmacht verwerven en deze misbruiken om concurrenten op een oneerlijke manier buiten te sluiten. Door monopolies en kartels tegen te gaan wordt de concurrentie aangewakkerd, wat uiteindelijk leidt tot meer innovatie, betere producten, lagere prijzen en meer keuze voor consumenten. Daarnaast kunnen regels bijdragen aan politiek geformuleerde doelen zoals de aanpak van klimaatrisico en milieuvervuiling via rapportagevereisten, of de verbetering van de volksgezondheid door minimale eisen aan huisvesting en werkomstandigheden.
Dereglering is geen goed idee als dat het oorspronkelijke doel van de regelgeving schaadt. Dit is precies de reden waarom regels schrappen in de praktijk lastig is. Vereenvoudiging mondt daarom vaak uit in versmalling van de reikwijdte van regelgeving door bedrijven meer tijd te geven om aan regelgeving te voldoen, of door het aantal bedrijven dat aan bepaalde regels moet voldoen te verkleinen, zoals op 26 februari gebeurde met de eerste omnibuswet. Dit soort aanpassingen biedt tijdelijk lucht, maar biedt geen structurele oplossing.
Goede regelgeving vergt discipline
Voor een structurelere oplossing is het zaak om te kijken op welke manier regelgeving tot stand komt en hoe dat kan worden verbeterd. Hier zijn richtlijnen voor van de OESO. Die schrijven ten eerste voor dat er een impact assessment nodig is van de diverse beleidsopties, waaronder ook de optie ‘niets doen’. Deze opties dienen vervolgens op een objectieve, onpartijdige en consistente manier tegen elkaar te worden afgewogen. Uit de analyse moet blijken dat de directe en indirecte baten van nieuwe regels opwegen tegen directe en indirecte lasten ervan en dat ze coherent zijn met het beleid van andere bestuurslagen en maatregelen op andere beleidsterreinen. Regels moeten elkaar immers versterken in plaats van verzwakken. Ten tweede dienen degenen die door nieuwe regels worden geraakt, te worden geconsulteerd. Alle betrokken partijen, óók die niet de middelen hebben om een lobby op te zetten, dienen tijdig informatie te krijgen over welke regel wanneer wordt doorgevoerd en wat de motivering ervan is. Dat draagt bij aan de transparantie en het draagvlak. Ten derde is het belangrijk dat regels na implementatie gemonitord worden op hun effectiviteit en -indien nodig- kunnen worden bijgesteld.
Deze richtlijnen volgen vereist wel bestuurlijke discipline. Die discipline was voorheen geborgd bij de Europese Commissie. Als technocratisch orgaan binnen de EU lag haar prioriteit bij degelijke wetsvoorstellen maken en onafhankelijk toezicht houden op de naleving van gemaakte afspraken door de lidstaten. Na de opeenvolgende crises van de afgelopen jaren heeft de Europese Commissie echter meer bevoegdheden gekregen en is haar rol politieker geworden. Voor veel besluiten is unanimiteit vereist, waardoor de Europese Commissie regelmatig uitzonderingen moet maken voor individuele lidstaten, hetzij in de vorm van opt outs (de regelgeving of onderdelen daarvan is niet van toepassing), danwel in de vorm van gold plating (lidstaten mogen aanvullende eisen stellen). Beide opties leiden tot versnippering van regelgeving en extra regeldruk.
Door de politiekere rol van de Europese Commissie is het belang van kwalitatief hoogwaardige impact assessments en consultatierondes toegenomen. Het vertrouwen daarin kan worden vergroot door de Regulatory Scrutinity Board, een onafhankelijk orgaan binnen de Europese Commissie dat belast is met kwaliteitscontrole, meer op afstand van de Europese Commissie te plaatsen en van voldoende financiële en personele middelen te voorzien om haar taak uit te voeren. Dit soort impact assessments en consulatierondes dienen vaker te worden uitgevoerd dan nu gebeurt. Bovendien dienen deze ook serieuzer te worden genomen en uitgebreid te worden besproken, niet alleen door de Europese Commissie, maar ook door de Europese Raad en het Europees Parlement.
Daarnaast ligt er een nog fundamentelere aanpassing op tafel: het vetorecht beperken. Als lidstaten een deel van hun soevereiniteit opgeven en minder ruimte hebben voor opt outs en gold plating, dan is dat een belangrijke stap richting een meer geharmoniseerde, eenvoudigere Europese regelgeving. Gelet het resultaat van de vorige verkiezingen, waarbij nationalistische partijen zetelwinst boekten, is dat echter waarschijnlijk een brug te ver. Deze partijen willen minder in plaats van minder Europa.